湖北省大气污染防治政策绩效评估与优化策略研究

摇摇头

从全球范围来看,大气污染仍旧困扰着世界各国人民。据世界权威杂志《柳叶刀》和美国健康影响研究所(HEI,2020)调查统计,全世界有超过70亿人口呼吸着不安全的空气,92%的人生活所在区域细颗粒物年均浓度高于WHO指导限定值。提升环境空气质量、防治大气污染是当前国际社会和各国政府面临的重要议题。近年来“PM2.5”污染和“低层臭氧”污染等区域性和复合型大气污染问题频发,“分区施策”和“分类施策”成为“十二五”和“十三五”时期环境治理的一个重要方向。本文对复合型大气污染显现区典型区域湖北省的大气污染防治政策历史演进和绩效测度与优化策略进行系统研究,探寻区域复合型大气污染防治规律,对湖北省大气污染防治政策优化和同类型复合型大气污染防治有参考和借鉴意义。结合大气污染防治现实背景和理论意义,参考国内外研究,以外部性理论、可持续发展理论、环境效率理论和环境政策理论为指导,采用文献分析法、文本分析法、定量评估和比较分析法等研究方法对湖北省大气污染防治政策进行了系统研究。主要研究内容包括:第一,采用文本计量和内容分析方法梳理了湖北省大气污染防治政策历史演进特征和演进历程,从政策发文时间、政策发文主体、政策发文文种结构和政策作用领域、政策工具选择和优化等方面对政策文本进行了回顾性分析;第二,在与大气污染重点防控区域其他省份进行横向比较的基础上,科学评价了湖北省省域大气污染防治政策实施效率和影响因素;第三,实证分析了湖北省市域维度12个地级市大气污染防治政策实施效果;第四,从政策过程各方面提出了湖北省政策优化策略。主要研究结论如下1)湖北省大气污染防治政策演进历程可以划分为四个阶段:政策萌芽阶段(1978-1981年)、政策探索起步阶段(1982-1996年)、政策快速发展阶段(1997-2012年)和政策转型发展与深化发展阶段(2013-今)。从在社会经济决策中纳入大气环境保护思想的一体化、事前预防-事中防止-事后治理全过程防控政策到逐步采用市场型和公众参与型大气污染手段的多元化治理政策,到如今以空气质量控制代替总量控制的联防联控综合防治政策,湖北省大气污染防治政策在稳步推进中不断升级深化。(2)湖北省复合型大气污染防治政策体系逐步搭建和稳步推进,各地级市政府对大气污染防治重视程度不断提高。政策发文主体呈现多元化特征,发文主体合作网络越来越开放,但是联合决策程度有待提升,部门协同性有待加强。湖北省大气污染防治政策既有较强的强制性和规范性,也有较强的指导性和操作性,在顶层设计基础上不断强化政策实践。从污染减排方式来看,湖北省大气污染防治政策的着力点集中在监管减排方面。(3)改革开放以来,湖北省在大气污染防治政策制定和实施过程中,各种类型的政策工具都有所涉及,比较偏好命令控制型政策工具,市场型和公众参与性政策工具使用占比较低。在所有政策手段中,重点关注的是加强对大气污染防治的督查考核问责、不断修订排污标准和节能标准、提升监测预警和应急能力、加强大气污染防治科技支撑和推动全民共治等内容。湖北省各地级市在政策工具选择上与省政府保持了一定的一致性和协同性,但是各地级市之间的政策工具选择存在一定差异。不同类别、不同目标的大气污染防治政策,有不同的政策工具选择偏好,更多丰富有效的大气污染防治政策工具未被使用。(4)2011-2018年间,湖北省省域大气污染防治综合效率在波动中下降,整体水平不高,与其他东部大气污染重点防控区所在省份相比,综合效率还有较大差距。技术效率低下是影响湖北省大气污染防治效率提升的主要因素,湖北省技术效率存在进一步提升空间。湖北省大气污染防治政策效率主要影响因素有:经济发展水平与科技投入与效率水平呈显著正相关;外商投资、政府规模和第二产业比重与效率水平呈显著负相关。湖北省在当前打赢蓝天保卫战和向污染宣战的政策背景下,各城市应该抓住政策机遇完成产业结构优化升级和产业转型;在经济发展和城镇化快速发展过程中,不断加大技术投入,完善经济发展过程中的环保制度,才能在提高经济发展水平的同时提升大气污染防治效率;在努力发展经济的过程中,政府支出要一定程度向大气环境领域倾斜,不断加大大气污染防治环保设施、环保运行和环保技术研发投入,在引进外资和产业过程中,注意污染转移,发展环保型产业。(5)2011-2018年间,湖北省12个样本城市的大气污染防治效果水平变化趋势较为一致,总体上呈现不断上升趋势,但是总体政策效果不佳,有较大提升空间,同时大气污染防治政策效果具有明显区域差异和时间动态变化。从具体影响因子来看,湖北省城市大气污染驱动力指数不断下降,与样本城市能源消费总量、城市建设用地面积和城镇化率较大程度上升有关;从压力层来看,2011-2018年以来城市大气污染压力层指数提升,与样本城市产业结构持续优化有较大关系,同时机动车保有量成为湖北省大气污染重要压力来源;从状态层来看,2011-2014年,不考虑细颗粒物、臭氧和可吸收颗粒物浓度,城市大气污染状态出现了一定程度恶化,2015-2018年,加入了细颗粒物、臭氧和可吸收颗粒物浓度后,城市大气污染状态总体上出现了一定程度的改善,氮氧化物和臭氧浓度成为需要空气质量持续改善需要重点关注的大气污染物;从影响层来看,2011-2018年以来城市大气污染影响层指数出现了大幅度提升,湖北省大气污染造成的社会经济损失和环境健康损失不断减少;从响应层来看,2011-2018年,湖北省部分地级市开展了有效的大气污染防治政策响应。(6)从政策制定-政策执行和政策监管三个角度提出了湖北省大气污染防治政策优化略。包括改进政策主体之间的合作机制(建立有效协调互动模式、政策主体职责科学定位与量化考核问责和构建跨行政区域联防联控机制)、优化政策内容和政策目标体系(攻关“交通污染防治”和“扬尘防治”,结合省市特色优化产业结构,促进产业绿色发展和严格控制煤炭消费总量以及大力推广清洁能源,推升能源清洁使用技术水平)、优化运用大气污染防治政策工具(重视市场型和公众参与型政策工具的使用、丰富政策工具使用种类和实现多种政策工具有效组合)、需要健全政策保障机制(保障大气污染防治财政和金融投入、加强大气污染防治科技支撑和推动大气污染防治全民共治)、强化政策监管(进一步创新大气环境管理制度、完善监测预警体系,强化督查考核问责落实)等。